Опубликовано в журнале "Финансовый менеджмент" №6 год - 2018
Замбровская Т.А.,
кандидат экономических наук, заместитель начальника инспекции
Контрольно-счетной палаты г. Москвы
ГрищенкоА.В.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансового
менеджмента и финансового права МГУУ Правительства г. Москвы,
аттестованный аудитор Минфина России
В статье рассматривается новация законодательства в части закрепления права региональных и местных властей зачислять в бюджет публично-правового образования инициативные платежи. В статье обозначены потенциально возможные к появлению проблемы в случае изменения законодательства в действующих экономических условиях.
Проект закона о внесении изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ [1], в Бюджетный кодекс РФ [2] (далее – проект ФЗ) в части определения правовых основ инициативного бюджетирования и наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по установлению особенностей инициативного бюджетирования предлагает следующее.
1. «Инициативные платежи» закрепить в качестве источника неналоговых доходов бюджета.
2. Из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов исключить инициативное бюджетирование с целью обеспечения направления инициативных платежей на реализацию проектов граждан.
3. Наделить представительные органы публично-правовых образований полномочиями по принятию нормативного правового акта, регулирующего порядок выдвижения и подготовки инициативных проектов граждан.
Согласно проекту ФЗ инициативные платежи – это денежные средства граждан, индивидуальных предпринимателей, организаций, переданные (перечисленные) в бюджет на добровольной основе для решения конкретных вопросов местного значения. Главу 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона № 131-ФЗ предлагается дополнить положениями об обеспечении реализации инициативных проектов не только денежными средствами, но и имущественным вкладом участников, а также трудовым участием.
Наряду с инициативными платежами в отдельных регионах в бюджет поступают средства самообложения как источник неналоговых доходов. По сравнению с самообложением инициативное бюджетирование позволяет быстро принять решение и не тратить значительные средства на проведение референдума.
Степень распространения инициативного бюджетирования и самообложения граждан в российской практике различна из-за существующих отличий в технологии сбора (табл. 1).
При получении нового статуса инициативные платежи должны прогнозироваться и планироваться на очередной финансовый год и плановый период по методике с использованием конкретного метода расчета. С учетом специфики инициативных платежей потребуется внесение нового исключения в действующий порядок планирования доходной базы бюджета.
По мнению Минфина России, одним из ожидаемых эффектов от внедрения инициативного бюджетирования является снижение иждивенческих настроений граждан (рис. 1).
В условиях повышения ставки налога на добавленную стоимость с 2019 г. с 18 до 20% и отрицательной динамики доходов населения в 2017 г. (снижение на 1,7%) рассматриваемая законодательная инициатива требует более широкого обсуждения как в средствах массовой информации, так и на публичных слушаниях.
Одновременно важно учитывать, что, по данным Казначейства России [4] по состоянию на 01.12.2017, большинство консолидированных региональных бюджетов были выполнены с профицитом – 695,9 млрд руб. Вместе с тем, по состоянию на 01.01.2018, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с дефицитом в объеме 51,9 млрд руб., при этом с дефицитом (188,6 млрд руб.) – бюджеты 47 регионов, с профицитом (136,7 млрд руб.) – бюджеты 38 регионов. Данные факты свидетельствуют о недостатках в управлении финансовыми ресурсами на местах и зачастую о механическом увеличении расходов в декабре.
Инициативное бюджетирование предлагается Минфином России к использованию в условиях дефицита бюджетных средств для решения социально значимых задач на местах.
На дату написания статьи при отсутствии в законодательстве права на сбор инициативных платежей объемы инициативного бюджетирования с 2015 по 2017 г. увеличились в разы на основе договоров пожертвования, что свидетельствует о востребованности рассматриваемого способа бюджетирования (табл. 2).
Из табл. 2 видно, что количество проектов в 2016 г. по сравнению с 2015 г. увеличилось в 3 раза и составило 8732 проекта суммарной стоимостью порядка 7 млрд руб. В 2017 г. 57 субъектов (больше половины регионов – 67,1% из 85 регионов) были вовлечены в процесс внедрения инициативного бюджетирования.
Доля участия граждан в общем объеме стоимости проекта уменьшилась с 16,7% в 2015 г. до 10,0% в 2016 г., что является положительной тенденцией развития инициативного бюджетирования.
По содержанию инициативное бюджетирование – это один из видов партисипаторного бюджетирования, при котором граждане участвуют в распределении средств бюджета, а также в составлении проекта решения вопросов местного значения и в последующем контроле за реализацией проекта.
Механизм инициативного бюджетирования заключается в следующем: формируя бюджет на следующий год, публично-правовое образование в бюджете предусматривает средства, которые планируется направить на реализацию проектов граждан (например, строительство детских площадок, ремонт дорог, благоустройство скверов и т.п.), информирует граждан о сущности инициативного бюджетирования, собирает заявления от граждан на инициативное участие; комиссия отбирает проекты, граждане софинансируют и контролируют реализацию проекта.
Схема финансирования проекта в рамках инициативного бюджетирования представлена на рис. 2.
При отсутствии законодательного права по регулированию инициативного бюджетирования в 2016 г. в Пермском крае принят первый региональный закон от 02.06.2016 № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае» (далее – закон № 654-ПК). В соответствии с законом № 654-ПК (ст. 1) под инициативным бюджетированием понимается форма участия жителей в решении вопросов местного значения посредством определения направлений расходования бюджетных средств, т.е. обязательность софинансирования проектов не предусмотрена. Однако в порядке финансирования (ст. 6 закона № 654-ПК) предусмотрена только единственная схема финансирования проекта, а именно обязательность софинансирования с гражданами и юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории Пермского края.
Кроме того, средства бюджета Пермского края на реализацию проектов инициативного бюджетирования могут предоставляться в форме субсидий муниципальным образованиям Пермского края не более 90% стоимости проекта, оставшиеся 10% стоимости проекта обеспечиваются за счет софинансирования из местного бюджета, в том числе за счет средств населения муниципального образования и юридических лиц [6].
В законе № 654-ПК отсутствуют положения, касающиеся требований к решаемым задачам в рамках инициативного бюджетирования. По результатам анализа итогов реализации проектов за 2017 г. в Пермском крае можно выделить следующие направления инициативного бюджетирования: ремонт водопровода, ремонт автомобильных дорог, ремонт тротуаров и т.п. При этом одной из основных причин отклонения проекта при инициативном бюджетировании является отсутствие подтверждения софинансирования со стороны населения и юридических лиц, в частности гарантийные письма, подтверждающие их финансовое участие. В основном реализуемые проекты касались вопросов жизнеобеспечения, а не развития территории.
В 2018 г. в Пермском крае выбрано 102 проекта, из которых большая часть проектов также решает текущие задачи (примеры приведены в табл. 3).
Из табл. 3 видно, что финансирование проектов в основном осуществляется за счет краевого бюджета и населения.
Анализ проектов инициативного бюджетирования в других регионах показал, что в основном проекты направлены на решение текущих острых задач территории. Например, в Тульской области при использовании инициативного бюджетирования произведены замена окон в ряде детских садов, покраска и ремонт фасадов отдельных школ, устройство ограждений детских учреждений, спиливание аварийных деревьев на территории детских садов.
В регионах введено обязательное условие – софинансирование от жителей.
Для привлечения средств населения используется схема, предполагающая заключение договора пожертвования с юридическими и физическими лицами. Имеют место случаи, когда участие населения в проекте заключается в форме субботников, рабочих рук (например, расчистка и выравнивание площадки, сборка и установка детской площадки и т.п.), строительных материалов. Данный способ позволяет привлечь к работе большую часть населения вне зависимости от уровня доходов.
Инициативное бюджетирование уже активно внедрено в Ставропольском крае, в Республиках Северная Осетия – Алания, Башкортостан, Карелия, Коми, в Ульяновской, Тверской, Тульской, Иркутской областях, в Хабаровском крае.
Однако в условиях неурегулированного законодательства механизм реализации инициативного бюджетирования различается в регионах: в Республике Башкортостан решают вопрос глава региона и министр финансов, в Республике Коми – только губернатор.
Более результативным инициативное бюджетирование отмечается в тех регионах, где оно реализуется в форме региональной приоритетной программы (например, в Ульяновской области). Так, в Иркутской области функционирует информационно-аналитическая система «Живой регион», где внедрено IT голосование за проекты в рамках инициативного бюджетирования, имеется чат по каждому проекту [7].
На практике инициативное бюджетирование становится упрощенным способом решения острых задач местного значения по обращениям граждан. Следует отметить, что данный способ «голосования рублем при выборе ключевых проблем» не должен быть критерием при решении местных задач. Складывается парадоксальная ситуация: гражданина обязывают на добровольной основе инициировать и софинансировать мероприятия по решению задач, связанных с обеспечением его безопасности и жизнедеятельности. Решение жизненно важной проблемы (например, ремонт канализации, водопровода и т.п.) в рамках инициативного бюджетирования является следствием неправильной организации всего бюджетного процесса, в результате чего муниципальная власть не имеет средств для решения вопросов местного значения.
Инициативный проект граждан согласно проекту ФЗ должен содержать следующее:
– постановку проблемы, имеющей приоритетное значение для жителей публично-правового образования;
– обоснование предложений по ее решению;
– предварительный расчет его текущей стоимости;
– сведения о возможном финансовом, имущественном и (или) трудовом участии заинтересованных лиц в реализации данного проекта.
Возникает вопрос: каким образом граждане без специального образования способны выдвигать проекты и участвовать на всем жизненном цикле реализации проекта?
Представляется, что механизмы самофинансирования не должны заменять средства бюджетов публично-правовых образований: ключевой при инициативном бюджетировании должна являться инициатива граждан по вопросам развития территории проживания, а не обязанность по перечислению инициативных платежей на решение текущих задач.
В заключение следует отметить, что при внедрении нового вида бюджетирования есть опасность использования схем «пожертвования в обмен на лояльность органов власти» в отношении юридических лиц, а также давления на граждан в целях сбора необходимого минимума пожертвований. Кроме того, нужно принять во внимание недоверие жителей в связи с отражением средств не как софинансирования конкретного проекта, а как «неналоговых доходов» в бюджет.
К сожалению, новации законодательства в части введения понятия инициативных платежей четко не определяют технологию их сбора по существу, что несет риск злоупотреблений и недобросовестности на местах.
С учетом планируемых изменений в законодательстве инициативное бюджетирование является привлекательным способом пополнения доходов бюджетов на местах по сравнению с самообложением. Вместе с тем решение местных задач путем инициативного бюджетирования требует тщательного, взвешенного подхода к балансу частных и публичных интересов.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 01.09.2018).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 10.09.2018).
3. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: minfin.ru (дата обращения: 12.07.2018).
4. Официальный сайт Казначейства России [Электронный ресурс]. URL: roskazna.ru (дата обращения: 07.07.2018).
5. Портал по инициативному бюджетированию [Электронный ресурс]. URL: budget4me.ru (дата обращения: 10.09.2018).
6. Портал Правительства Пермского края [Электронный ресурс]. URL: permkrai.ru (дата обращения: 30.07.2018).
7. ИАС «Живой регион» [Электронный ресурс]. URL: expert.irkobl.ru (дата обращения: 02.08.2018).
